«Правові Акти Національного банку України: теоретичні та прикладні аспекти» // «Теорія і практика інтелектуальної власності», № 6 (6), 2010
06.06.2010
Публікація надрукована мовою оригіналу.
ПРАВОВІ АКТИ НАЦІОНАЛЬНОГО БАНКУ УКРАЇНИ: ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРИКЛАДНІ АСПЕКТИ
Юлія Кондрацька,
здобувач Інституту законодавства Верховної Ради України
Стаття присвячена правовим актам Національного банку України та їх ролі в розвитку банківської системі України. Особливу увагу приділено правовій природі та класифікації правових актів Національного банку України. У статті також дається аналіз практичним аспектам реалізації правових актів Національного банку України.
Ключові слова: правові акти, Національний банк України, банківська система, банки, нормативно-правові акти, правозастосовні акти.
Правовим актам Національного банку України (надалі – НБУ або Національний банк), які є однією з найважливіших форм його діяльності, належить важливе місце в правовій системі держави. Поділяючи точку зору Кротюка В.Л., підкреслимо, що нормотворчість слід визнати основною формою виконання Національним банком своїх функцій [1, c. 56]. Проблема правових актів центрального банку безперечно має актуальне значення як для фінансово-правової науки, так і для правозастосовної практики [2, с.113]. Особлива актуальність дослідження правових актів НБУ заявилася останнім часом, коли Національний банк України прийняв низку нормативно-правових актів для подолання наслідків фінансової кризи.
Слушним є зауваження Орлюк О.П., що основний масив банківського законодавства у світі представлений відомчими актами. В Україні – це акти Національного банку України, який наділений відповідними повноваженнями у сфері нормотворчості [3, с. 16]. Необхідність прийняття правових актів безпосередньо в процесі діяльності НБУ обумовлена тим, що закони містять, як правило, загальні норми, які не можуть детально регулювати всі сторони банківської діяльності у повній мірі. За допомогою правових актів НБУ регулюються чи безпосередньо вирішуються найбільш важливі питання поточної діяльності у сфері швидко змінюваних грошово-кредитних відносин. Так, відповідно до ч.1 ст. 56 Закону України «Про Національний банк України» від 20 травня 1999 р. № 679-XIV (надалі – Закон), Національний банк видає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими для органів державної влади і органів місцевого самоврядування, банків, підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності, а також для фізичних осіб. Необхідно відзначити, що на сьогоднішній день майже всі відносини кредитування, розрахунків, бухгалтерського обліку в банківській системі в частині, не врегульованій законами, регулюються на рівні правових актів Національного банку.
Окремі аспекти організації й діяльності Національного банку України висвітлювалися у працях таких вітчизняних учених-юристів, як Б. Адамик, Л.Воронова, Ю.Ващенко, І.Іванець, Є.Карманов, О.Костюченко, В. Кротюк, Т.Латковська, О.Любунь, О.Орлюк, А.Селіванов, Ю.Тополь, проте вони є фрагментарними з питань дослідження правової природи та ролі правових актів НБУ в системі джерел права України.
Мета цієї статті полягає в дослідженні правових актів НБУ, проведенні їх класифікації та визначенні ролі у розвитку банківської системи України, а також висвітленні практичних аспектів реалізації правових норм НБУ.
Визначення поняття «правовий акт Національного банку України» варто формувати на основі загальноправової категорії «правовий акт», що досить добре досліджена в теорії права. Так, відповідно до визначення, даного С.С Алексєєвим, правовий акт – це належним чином (словесно чи документально) оформлене зовнішнє вираження волі держави, її органів, окремих осіб, що виступає в якості носія змістовних елементів правової системи – юридичних норм, правоположень практики, індивідуальних приписів, автономних рішень осіб [4, с. 192-193]. Російський вчений Р.Ф.Васильєв визначив правовий акт як волевиявлення уповноваженого суб'єкта права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни, скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) конкретних правовідносин, результати яких у вигляді наказів, звернень, угод тощо у встановлених законом випадках фіксуються в документарній формі (акті-документі) [5, c. 25].
Так як відповідно до ч.1 ст. 2 Закону Національний банк України є особливим центральним органом державного управління, а, отже, наділений державно-владними повноваженнями, правові акти, що їм видаються можна визначити, як волевиявлення НБУ у визначеній формі в межах встановленої законодавством України компетенції в області регулювання грошово-кредитних відносин шляхом встановлення правових норм, конкретної практики їх реалізації чи індивідуальних приписів. Таке визначення, на нашу думку, добре розкриває правову природу актів Національного банку України, кореспондуючись при цьому з загальноправовими напрацюваннями в сфері визначення правового акту як такого.
За різними критеріями правові акти можна поділити на наступні:
1.За суб’єктами, що здійснюють застосування права: акти глави держави; акти органів державної влади; акти державних органів; акти органів правосуддя; акти органів прокуратури; акти контрольно-наглядових органів; колегіальні та одноособові.
2.За предметом правового регулювання: конституційно-правові; адміністративно-правові; кримінально-правові; застосування матеріального та процесуального права тощо.
3.За формою правозастосовної діяльності: виконавчі; охоронні.
4.За функціональною ознакою: регламентаційні акти; правозабезпечувальні.
5.За формою зовнішнього вираження: акти-документи; акти-дії (словесні та конклюдентні) тощо [6, с. 461-463].
Одним з найпоширеніших критеріїв поділу правових актів у теорії права вважається їх юридична сила. Так, залежно від юридичних властивостей всі правові акти можна поділити на нормативні та індивідуальні. Не виключенням є й правові акти Національного банку України. Так, російський науковець, доктор юридичних наук О.М. Пастушенко підкреслює, що приймаючи до уваги класифікацію актів, що пропонується в сучасній науці, можна дійти висновку, що правові акти – документи Центрального банку Російської Федерації на підставі їх юридичних ознак поділяються за правовою природою (змістом) на наступні види:
Зауважимо, що Пастушенко О.М., виділяє ще й такий вид правових актів Центрального банку Російської Федерації (далі - Центральний банк РФ чи Банк Росії) як договірні акти. Так, О.М. Пастушенко відзначає, що Центральний банк РФ вступає у договірні відносини, виходячи з публічно-правової правосуб’єктності. Саме тому договори Центрального банку РФ є публічно-правовими [7, c. 333]. На її думку, договірний акт Центрального банку РФ має наступні специфічні ознаки:
1) представляє собою публічно-правовий договір (різновид фінансово-правового договору);
2) обов’язковою стороною договору виступає Банк Росії чи уповноважений ним представник;
3) укладається в рамках здійснення банківської діяльності [7, c. 339].
Необхідно відзначити, що поняття адміністративного договору як публічно-правового закріплене у п. 14 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-IV, відповідно до якого адміністративний договір – це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди. Отже, мова йде про дво- або багатосторонню угоду, а не акт. Також, підкреслимо, що договори «укладаються» (п. 3 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України), а правові акти «приймаються» (ч.2 ст. 8 Конституції України від 28 червня 1996 року №254к/96-ВР) чи «видаються» (ч. 2 ст. 56 Закону України «Про Національний банк»). Саме тому автор цієї статті вважає доцільним відносити договори Національного банку України, такі як договори кореспондентського рахунку, генеральні договори про порядок проведення операцій на міжбанківському валютному ринку України, укладені НБУ з банками України, а також договір банківського рахунку НБУ з Державним казначейством України (відповідно до ч. 2 ст. 31 Закону України «Про Національний банк України») до джерел банківського права, але, при цьому, не розглядати їх як різновиди правових актів НБУ.
Підкреслимо, що сам Національний банк України поділяє правові акти, що ним видані, на нормативні та правозастосовні. Це випливає із абз. 6 п. 1.3 Інструкції НБУ «Про порядок підготовки, видання, реєстрації, надсилання та систематизації нормативних документів Національного банку України» (далі - Інструкція), затвердженої постановою Правління Національного банку України від 20 грудня 1995 р. № 313.
Що стосується нормативних актів НБУ, то відповідно до п. 1.2 Інструкції нормативний акт Національного банку України – це офіційний документ, юридична форма правотворчої діяльності Національного банку України. Він містить правові норми з основних питань банківської діяльності, регулює відносини в межах банківської системи та містить у собі певні правила її діяльності. Нормативний акт є обов'язковим для виконання всіма банками, а також юридичними і фізичними особами під час здійснення банківських операцій. Відповідно до ч. 2 ст. 56 Закону нормативні акти Національного банку видаються у формі постанов Правління НБУ, а також інструкцій, положень, правил, що затверджуються постановами Правління Національного банку України. Підкреслимо, що останнім часом під час дестабілізації банківської системи України Національний банк вийшов на шлях широкої правотворчості та з’явилась низка нормативно-правових актів, не зареєстрованих в Міністерстві юстиції України, що ставило під сумнів їх чинність. Так, Постанова Правління НБУ «Про додаткові заходи щодо діяльності банків» від 11.10.2008 № 319 (далі – Постанова Правління НБУ № 319) та Постанова Правління від 04.12.2008 № 413 «Про окремі питання діяльності банків», що пізніше відмінила Постанову Правління НБУ № 319, якими Національний банк в умовах фінансової кризи запровадив додаткові заходи щодо діяльності банків з метою забезпечення стабільності банківської системи, не були зареєстровані в Міністерстві юстиції України, що суперечить ч.3 ст. 56 закону «Про Національний банк». Тоді на практиці виникла низка питань, чи можна використовувати в роботі нормативно-правовий акт НБУ, який за формальними ознаками має вважатись таким, що не набрав чинності. Адже відповідно до ч. 2 ст. 15 Положення «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731, у разі порушення вимог цього Положення, а саме нереєстрації нормативно-правових актів, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані. Отже, з теоретичної точки зору, вищезгадані постанови НБУ не мали використовуватися, але на практиці спостерігалась зовсім протилежна ситуація – всі банки неухильно виконували вимоги постанов головного регулятора банківської системи України, зокрема не видавали довгий час банківські вклади громадянам України. Це було пов’язано з низкою факторів. Зокрема, з тим, що постанови були швидкою реакцією НБУ на вплив зовнішньої фінансової кризи, а також тому, що відповідно до ч. 1 ст. 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність» від 07.12.2000 № 2121-ІІІ у разі порушення банками банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню має право застосувати заходи впливу. Очевидно, банки були вимушені дотримуватись вимог нормативно-правових актів, які не набрали чинності, оскільки, в противному випадку, Національний банк України міг застосувати до них відповідальність, зокрема накласти штрафи на керівників банків, про що йшлося в листах НБУ, які були прийняті на дотримання вимог вищезгаданих Постанов Правління НБУ (наприклад, Лист НБУ від 23.10.2008 р. N 40-212/4313-14397). Хоча така практика, на нашу думку, є неприпустимою, оскільки порушується один з основних принципів правової держави - «верховенство закону».
Перш ніж перейти до характеристики правозастосовних актів НБУ, звернемося до загальної характеристики відповідних актів, наданої професором Алексєєвим С.С., який вважає, що актом застосування права є, по-перше, офіційний акт компетентного органу, що виражає волю держави; по-друге, направлений на те, щоб визвати індивідуальні обов’язкові юридичні наслідки; по-третє, такий, що містить державно-владне веління (припис); по-четверте, акт-документ, в якому рішення компетентного органу за юридичною справою закріплюється формально [8, c. 318].
Відповідно до п.1.3 Інструкції правозастосовуючими документами розпорядчого характеру, які видаються на виконання законодавства та нормативних актів Національного банку, є постанови, накази, розпорядження, листи, телеграми. Такі правозастосовні документи можна поділити на різні види:
1. За суб’єктною направленістю: персоніфіковані (наприклад, постанова Правління НБУ про призначення тимчасової адміністрації у банку) чи загальні.
2. За дією в часі: строкові (тимчасові) та безстрокові (постійні).
3. За змістом: можуть рекомендувати банкам здійснити певні дії чи утриматися від них, роз’яснювати положення деяких нормативно-правових актів НБУ тощо.
Зауважимо, що в кожному банку встановлена електронна система пошти Національного банку, через яку НБУ безпосередньо звертається до всіх банків шляхом надсиланням їм нормативних та правозастосовних документів для ознайомлення, а також повідомляє керівництво банків про необхідність надання банками певних звітів, програм, планів тощо до Національного банку в установлені ним строки. Через такий спеціальний засіб зв’язку НБУ також може повідомити керівництво банків про порушення деяких норм банківського законодавства й попереджає їх про можливість накладання заходів впливу. Раніше, до появи електронної пошти НБУ, основним засобом зв’язку Національного банку України та банків були телеграми, однак на сьогоднішній день, у зв’язку з технічним розвитком суспільства, Національний банк намагається максимально прискорити систему обміну інформації з банками, чим і пояснюється активне використання електронної пошти НБУ банками України.
Так, наприклад, 16.07.2007 НБУ видав лист № 40-111/2430-7203 «Про реорганізацію банків шляхом перетворення», в якому передбачив ряд вимог щодо реорганізації банків з товариств з обмеженою відповідальністю та закритих акціонерних товариств у зв'язку із прийняттям Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо форми створення банків та розміру статутного капіталу" від 14.09.2006 N 133-V, в якому передбачається, що банки створюються у формі відкритого акціонерного товариства або кооперативного банку. Однак, стурбований станом справ деяких банків через зволікання прийняття рішення щодо реорганізації банків шляхом перетворення, НБУ надіслав у банки індивідуальні листи (наприклад, Лист НБУ до ЗАТ «Кредит Європа Банк» від 24.09.08 № 47-312/472-12919), в яких запропонував керівництву конкретних банків невідкладно розпочати роботу щодо приведення організаційно-правової форми банків у відповідність з вимогами вищезгаданого закону у встановлений термін.
Як вже було відзначено вище, листи Національного банку України не є нормативними документами, тобто не містять норми права, однак мають дуже важливе значення в регулюванні банківської діяльності. Так, наприклад, листом № 40-111/3051-10722 від 05.08.2008 Національний банк України встановив, що облік коштів за кореспондентським рахунком, що здійснюється на умовах, передбачених для строкових вкладів (депозитів), є порушенням вимог Інструкції про застосування Плану рахунків бухгалтерського обліку банків України (далі - Інструкція), затвердженої постановою Правління Національного банку України від 17.06.2004 № 280, в частині відображення операцій, що визначені законодавством України, відповідно до їх економічної суті, чим скасував майже 17-річну міжбанківську практику накопичення та утримання банківських коштів протягом визначеного строку на кореспондентських рахунках шляхом укладання міжбанківських договорів незнижувального залишку грошових коштів на кореспондентському рахунку на певний строк (у цивільно-правовому порядку), що дозволяло банкам уникати формування резерву під кредитні ризики за такими операціями, без порушення банківського законодавства. Адже в листі НБУ йшлося саме про порушення «економічної», а не «правової» суті таких операцій.
Зауважимо, що Національний банк здійснює також інтерпретаційну діяльність у зв’язку з питаннями, що виникають під час здійснення банківської діяльності.
Необхідно підкреслити, що Національний банк не наділений правом офіційного тлумачення чи офіційного роз’яснення нормативних актів щодо питань їх правильної реалізації у порівнянні з Центральним банком Російської Федерації, якому надано право офіційного роз’яснення федеральних законів, інших нормативних актів, у випадках, прямо передбачених такими законами чи нормативними актами, та нормативних актів самого Центрального банку РФ. Свої роз’яснення та уточнення Національний банк України, як правило, видає у формі правозастосовних актів – листів НБУ.
Так, наприклад:
Зауважимо, що на практиці банки намагаються всіляко дотримуватися листів Національного банку, незважаючи на їх рекомендаційний характер. На нашу думку, доречним є наділення Національного банку України правом офіційного тлумачення своїх нормативно-правових актів. Такі офіційні роз’яснення не мають містити норми права, однак мають бути документами, обов’язковими до виконання всіма банківськими установами, фізичними та юридичними особами на території України, що призведе до нормативного закріплення однакової неухильної практики реалізації нормативно-правових актів НБУ.
Висновки
Правові акти Національного банку України займають найбільшу частину всіх актів банківського законодавства та є формою нормотворчості Національного банку України, за допомогою якої НБУ виконує всі свої функції центрального банку держави, що передбачені чинним законодавством.
На практиці виникають порушення чинного законодавства України НБУ в частині нереєстрації деяких власних нормативно-правових актів в Міністерстві Юстиції України, що призводить, у свою чергу, до порушення чинного законодавства банками України у частині реалізації норм таких нормативних актів Національного банку, що є неприпустимим з загальноправової точки зору.
За юридичною силою нормативно-правові акти НБУ поділяються на нормативні та правозастосовні, які, в свою чергу, класифікуються за різними критеріями. Незважаючи на рекомендаційний характер правозастосовних актів НБУ, вони, як правило, неухильно реалізуються всіма банками та відіграють значну роль в регулюванні банківської діяльності України, оскільки допомагають НБУ швидко реагувати на зміни ринкових умов, економічних показників, банківських нормативів та інших факторів. На нашу думку, варто наділити НБУ правом офіційного тлумачення своїх нормативно-правових актів, що призвело б до нормативного закріплення вже існуючої практики неухильної реалізації банківськими установами правозастосовних актів Національного банку на території України та видання НБУ інтерпретаційних актів у формі офіційних роз’яснень, обов’язкових до виконання не лише банками, а всіма суб’єктами банківських правовідносин.
Література:
ПРАВОВІ АКТИ НАЦІОНАЛЬНОГО БАНКУ УКРАЇНИ: ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРИКЛАДНІ АСПЕКТИ
Юлія Кондрацька,
здобувач Інституту законодавства Верховної Ради України
Стаття присвячена правовим актам Національного банку України та їх ролі в розвитку банківської системі України. Особливу увагу приділено правовій природі та класифікації правових актів Національного банку України. У статті також дається аналіз практичним аспектам реалізації правових актів Національного банку України.
Ключові слова: правові акти, Національний банк України, банківська система, банки, нормативно-правові акти, правозастосовні акти.
Правовим актам Національного банку України (надалі – НБУ або Національний банк), які є однією з найважливіших форм його діяльності, належить важливе місце в правовій системі держави. Поділяючи точку зору Кротюка В.Л., підкреслимо, що нормотворчість слід визнати основною формою виконання Національним банком своїх функцій [1, c. 56]. Проблема правових актів центрального банку безперечно має актуальне значення як для фінансово-правової науки, так і для правозастосовної практики [2, с.113]. Особлива актуальність дослідження правових актів НБУ заявилася останнім часом, коли Національний банк України прийняв низку нормативно-правових актів для подолання наслідків фінансової кризи.
Слушним є зауваження Орлюк О.П., що основний масив банківського законодавства у світі представлений відомчими актами. В Україні – це акти Національного банку України, який наділений відповідними повноваженнями у сфері нормотворчості [3, с. 16]. Необхідність прийняття правових актів безпосередньо в процесі діяльності НБУ обумовлена тим, що закони містять, як правило, загальні норми, які не можуть детально регулювати всі сторони банківської діяльності у повній мірі. За допомогою правових актів НБУ регулюються чи безпосередньо вирішуються найбільш важливі питання поточної діяльності у сфері швидко змінюваних грошово-кредитних відносин. Так, відповідно до ч.1 ст. 56 Закону України «Про Національний банк України» від 20 травня 1999 р. № 679-XIV (надалі – Закон), Національний банк видає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими для органів державної влади і органів місцевого самоврядування, банків, підприємств, організацій та установ незалежно від форм власності, а також для фізичних осіб. Необхідно відзначити, що на сьогоднішній день майже всі відносини кредитування, розрахунків, бухгалтерського обліку в банківській системі в частині, не врегульованій законами, регулюються на рівні правових актів Національного банку.
Окремі аспекти організації й діяльності Національного банку України висвітлювалися у працях таких вітчизняних учених-юристів, як Б. Адамик, Л.Воронова, Ю.Ващенко, І.Іванець, Є.Карманов, О.Костюченко, В. Кротюк, Т.Латковська, О.Любунь, О.Орлюк, А.Селіванов, Ю.Тополь, проте вони є фрагментарними з питань дослідження правової природи та ролі правових актів НБУ в системі джерел права України.
Мета цієї статті полягає в дослідженні правових актів НБУ, проведенні їх класифікації та визначенні ролі у розвитку банківської системи України, а також висвітленні практичних аспектів реалізації правових норм НБУ.
Визначення поняття «правовий акт Національного банку України» варто формувати на основі загальноправової категорії «правовий акт», що досить добре досліджена в теорії права. Так, відповідно до визначення, даного С.С Алексєєвим, правовий акт – це належним чином (словесно чи документально) оформлене зовнішнє вираження волі держави, її органів, окремих осіб, що виступає в якості носія змістовних елементів правової системи – юридичних норм, правоположень практики, індивідуальних приписів, автономних рішень осіб [4, с. 192-193]. Російський вчений Р.Ф.Васильєв визначив правовий акт як волевиявлення уповноваженого суб'єкта права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни, скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) конкретних правовідносин, результати яких у вигляді наказів, звернень, угод тощо у встановлених законом випадках фіксуються в документарній формі (акті-документі) [5, c. 25].
Так як відповідно до ч.1 ст. 2 Закону Національний банк України є особливим центральним органом державного управління, а, отже, наділений державно-владними повноваженнями, правові акти, що їм видаються можна визначити, як волевиявлення НБУ у визначеній формі в межах встановленої законодавством України компетенції в області регулювання грошово-кредитних відносин шляхом встановлення правових норм, конкретної практики їх реалізації чи індивідуальних приписів. Таке визначення, на нашу думку, добре розкриває правову природу актів Національного банку України, кореспондуючись при цьому з загальноправовими напрацюваннями в сфері визначення правового акту як такого.
За різними критеріями правові акти можна поділити на наступні:
1.За суб’єктами, що здійснюють застосування права: акти глави держави; акти органів державної влади; акти державних органів; акти органів правосуддя; акти органів прокуратури; акти контрольно-наглядових органів; колегіальні та одноособові.
2.За предметом правового регулювання: конституційно-правові; адміністративно-правові; кримінально-правові; застосування матеріального та процесуального права тощо.
3.За формою правозастосовної діяльності: виконавчі; охоронні.
4.За функціональною ознакою: регламентаційні акти; правозабезпечувальні.
5.За формою зовнішнього вираження: акти-документи; акти-дії (словесні та конклюдентні) тощо [6, с. 461-463].
Одним з найпоширеніших критеріїв поділу правових актів у теорії права вважається їх юридична сила. Так, залежно від юридичних властивостей всі правові акти можна поділити на нормативні та індивідуальні. Не виключенням є й правові акти Національного банку України. Так, російський науковець, доктор юридичних наук О.М. Пастушенко підкреслює, що приймаючи до уваги класифікацію актів, що пропонується в сучасній науці, можна дійти висновку, що правові акти – документи Центрального банку Російської Федерації на підставі їх юридичних ознак поділяються за правовою природою (змістом) на наступні види:
- нормативні (документи правотворчих органів, що містять юридичні норми, розраховані, як правило на тривале застосування та такі, що розповсюджуються на невизначене коло осіб);
- правозастосовні (документи компетентних структур, що містять індивідуальні владні приписи, які застосовуються одноразово та адресовані конкретним особам);
- інтерпретаційні (документи, отримані в результаті офіційного тлумачення, що містять правові положення, роз’яснення змісту юридичних норм) [7, с. 272].
Зауважимо, що Пастушенко О.М., виділяє ще й такий вид правових актів Центрального банку Російської Федерації (далі - Центральний банк РФ чи Банк Росії) як договірні акти. Так, О.М. Пастушенко відзначає, що Центральний банк РФ вступає у договірні відносини, виходячи з публічно-правової правосуб’єктності. Саме тому договори Центрального банку РФ є публічно-правовими [7, c. 333]. На її думку, договірний акт Центрального банку РФ має наступні специфічні ознаки:
1) представляє собою публічно-правовий договір (різновид фінансово-правового договору);
2) обов’язковою стороною договору виступає Банк Росії чи уповноважений ним представник;
3) укладається в рамках здійснення банківської діяльності [7, c. 339].
Необхідно відзначити, що поняття адміністративного договору як публічно-правового закріплене у п. 14 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-IV, відповідно до якого адміністративний договір – це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди. Отже, мова йде про дво- або багатосторонню угоду, а не акт. Також, підкреслимо, що договори «укладаються» (п. 3 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України), а правові акти «приймаються» (ч.2 ст. 8 Конституції України від 28 червня 1996 року №254к/96-ВР) чи «видаються» (ч. 2 ст. 56 Закону України «Про Національний банк»). Саме тому автор цієї статті вважає доцільним відносити договори Національного банку України, такі як договори кореспондентського рахунку, генеральні договори про порядок проведення операцій на міжбанківському валютному ринку України, укладені НБУ з банками України, а також договір банківського рахунку НБУ з Державним казначейством України (відповідно до ч. 2 ст. 31 Закону України «Про Національний банк України») до джерел банківського права, але, при цьому, не розглядати їх як різновиди правових актів НБУ.
Підкреслимо, що сам Національний банк України поділяє правові акти, що ним видані, на нормативні та правозастосовні. Це випливає із абз. 6 п. 1.3 Інструкції НБУ «Про порядок підготовки, видання, реєстрації, надсилання та систематизації нормативних документів Національного банку України» (далі - Інструкція), затвердженої постановою Правління Національного банку України від 20 грудня 1995 р. № 313.
Що стосується нормативних актів НБУ, то відповідно до п. 1.2 Інструкції нормативний акт Національного банку України – це офіційний документ, юридична форма правотворчої діяльності Національного банку України. Він містить правові норми з основних питань банківської діяльності, регулює відносини в межах банківської системи та містить у собі певні правила її діяльності. Нормативний акт є обов'язковим для виконання всіма банками, а також юридичними і фізичними особами під час здійснення банківських операцій. Відповідно до ч. 2 ст. 56 Закону нормативні акти Національного банку видаються у формі постанов Правління НБУ, а також інструкцій, положень, правил, що затверджуються постановами Правління Національного банку України. Підкреслимо, що останнім часом під час дестабілізації банківської системи України Національний банк вийшов на шлях широкої правотворчості та з’явилась низка нормативно-правових актів, не зареєстрованих в Міністерстві юстиції України, що ставило під сумнів їх чинність. Так, Постанова Правління НБУ «Про додаткові заходи щодо діяльності банків» від 11.10.2008 № 319 (далі – Постанова Правління НБУ № 319) та Постанова Правління від 04.12.2008 № 413 «Про окремі питання діяльності банків», що пізніше відмінила Постанову Правління НБУ № 319, якими Національний банк в умовах фінансової кризи запровадив додаткові заходи щодо діяльності банків з метою забезпечення стабільності банківської системи, не були зареєстровані в Міністерстві юстиції України, що суперечить ч.3 ст. 56 закону «Про Національний банк». Тоді на практиці виникла низка питань, чи можна використовувати в роботі нормативно-правовий акт НБУ, який за формальними ознаками має вважатись таким, що не набрав чинності. Адже відповідно до ч. 2 ст. 15 Положення «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731, у разі порушення вимог цього Положення, а саме нереєстрації нормативно-правових актів, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, нормативно-правові акти вважаються такими, що не набрали чинності, і не можуть бути застосовані. Отже, з теоретичної точки зору, вищезгадані постанови НБУ не мали використовуватися, але на практиці спостерігалась зовсім протилежна ситуація – всі банки неухильно виконували вимоги постанов головного регулятора банківської системи України, зокрема не видавали довгий час банківські вклади громадянам України. Це було пов’язано з низкою факторів. Зокрема, з тим, що постанови були швидкою реакцією НБУ на вплив зовнішньої фінансової кризи, а також тому, що відповідно до ч. 1 ст. 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність» від 07.12.2000 № 2121-ІІІ у разі порушення банками банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України, Національний банк України адекватно вчиненому порушенню має право застосувати заходи впливу. Очевидно, банки були вимушені дотримуватись вимог нормативно-правових актів, які не набрали чинності, оскільки, в противному випадку, Національний банк України міг застосувати до них відповідальність, зокрема накласти штрафи на керівників банків, про що йшлося в листах НБУ, які були прийняті на дотримання вимог вищезгаданих Постанов Правління НБУ (наприклад, Лист НБУ від 23.10.2008 р. N 40-212/4313-14397). Хоча така практика, на нашу думку, є неприпустимою, оскільки порушується один з основних принципів правової держави - «верховенство закону».
Перш ніж перейти до характеристики правозастосовних актів НБУ, звернемося до загальної характеристики відповідних актів, наданої професором Алексєєвим С.С., який вважає, що актом застосування права є, по-перше, офіційний акт компетентного органу, що виражає волю держави; по-друге, направлений на те, щоб визвати індивідуальні обов’язкові юридичні наслідки; по-третє, такий, що містить державно-владне веління (припис); по-четверте, акт-документ, в якому рішення компетентного органу за юридичною справою закріплюється формально [8, c. 318].
Відповідно до п.1.3 Інструкції правозастосовуючими документами розпорядчого характеру, які видаються на виконання законодавства та нормативних актів Національного банку, є постанови, накази, розпорядження, листи, телеграми. Такі правозастосовні документи можна поділити на різні види:
1. За суб’єктною направленістю: персоніфіковані (наприклад, постанова Правління НБУ про призначення тимчасової адміністрації у банку) чи загальні.
2. За дією в часі: строкові (тимчасові) та безстрокові (постійні).
3. За змістом: можуть рекомендувати банкам здійснити певні дії чи утриматися від них, роз’яснювати положення деяких нормативно-правових актів НБУ тощо.
Зауважимо, що в кожному банку встановлена електронна система пошти Національного банку, через яку НБУ безпосередньо звертається до всіх банків шляхом надсиланням їм нормативних та правозастосовних документів для ознайомлення, а також повідомляє керівництво банків про необхідність надання банками певних звітів, програм, планів тощо до Національного банку в установлені ним строки. Через такий спеціальний засіб зв’язку НБУ також може повідомити керівництво банків про порушення деяких норм банківського законодавства й попереджає їх про можливість накладання заходів впливу. Раніше, до появи електронної пошти НБУ, основним засобом зв’язку Національного банку України та банків були телеграми, однак на сьогоднішній день, у зв’язку з технічним розвитком суспільства, Національний банк намагається максимально прискорити систему обміну інформації з банками, чим і пояснюється активне використання електронної пошти НБУ банками України.
Так, наприклад, 16.07.2007 НБУ видав лист № 40-111/2430-7203 «Про реорганізацію банків шляхом перетворення», в якому передбачив ряд вимог щодо реорганізації банків з товариств з обмеженою відповідальністю та закритих акціонерних товариств у зв'язку із прийняттям Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо форми створення банків та розміру статутного капіталу" від 14.09.2006 N 133-V, в якому передбачається, що банки створюються у формі відкритого акціонерного товариства або кооперативного банку. Однак, стурбований станом справ деяких банків через зволікання прийняття рішення щодо реорганізації банків шляхом перетворення, НБУ надіслав у банки індивідуальні листи (наприклад, Лист НБУ до ЗАТ «Кредит Європа Банк» від 24.09.08 № 47-312/472-12919), в яких запропонував керівництву конкретних банків невідкладно розпочати роботу щодо приведення організаційно-правової форми банків у відповідність з вимогами вищезгаданого закону у встановлений термін.
Як вже було відзначено вище, листи Національного банку України не є нормативними документами, тобто не містять норми права, однак мають дуже важливе значення в регулюванні банківської діяльності. Так, наприклад, листом № 40-111/3051-10722 від 05.08.2008 Національний банк України встановив, що облік коштів за кореспондентським рахунком, що здійснюється на умовах, передбачених для строкових вкладів (депозитів), є порушенням вимог Інструкції про застосування Плану рахунків бухгалтерського обліку банків України (далі - Інструкція), затвердженої постановою Правління Національного банку України від 17.06.2004 № 280, в частині відображення операцій, що визначені законодавством України, відповідно до їх економічної суті, чим скасував майже 17-річну міжбанківську практику накопичення та утримання банківських коштів протягом визначеного строку на кореспондентських рахунках шляхом укладання міжбанківських договорів незнижувального залишку грошових коштів на кореспондентському рахунку на певний строк (у цивільно-правовому порядку), що дозволяло банкам уникати формування резерву під кредитні ризики за такими операціями, без порушення банківського законодавства. Адже в листі НБУ йшлося саме про порушення «економічної», а не «правової» суті таких операцій.
Зауважимо, що Національний банк здійснює також інтерпретаційну діяльність у зв’язку з питаннями, що виникають під час здійснення банківської діяльності.
Необхідно підкреслити, що Національний банк не наділений правом офіційного тлумачення чи офіційного роз’яснення нормативних актів щодо питань їх правильної реалізації у порівнянні з Центральним банком Російської Федерації, якому надано право офіційного роз’яснення федеральних законів, інших нормативних актів, у випадках, прямо передбачених такими законами чи нормативними актами, та нормативних актів самого Центрального банку РФ. Свої роз’яснення та уточнення Національний банк України, як правило, видає у формі правозастосовних актів – листів НБУ.
Так, наприклад:
- 04 червня 2010 р. Національний банк видав Лист «Роз’яснення про порядок здійснення іноземних інвестицій» за № 13-215/2974-9413, в якому дав пояснення щодо застосування положень нормативно-правових актів Національного банку України, які регулюють питання здійснення іноземного інвестування в Україну, у зв'язку з набранням чинності Закону України від 27.04.2010 N 2155-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо стимулювання іноземних інвестицій та кредитування»;
- Листом від 19.02.2010 N48-104/322-2641 «Роз’яснення з питань здійснення фінансового моніторингу» Національний банк пояснив деякі питання щодо здійснення банками фінансового моніторингу операцій за рахунками клієнтів, відкритими не за їх ініціативою, а у зв'язку з реорганізацією банку (філії).
Зауважимо, що на практиці банки намагаються всіляко дотримуватися листів Національного банку, незважаючи на їх рекомендаційний характер. На нашу думку, доречним є наділення Національного банку України правом офіційного тлумачення своїх нормативно-правових актів. Такі офіційні роз’яснення не мають містити норми права, однак мають бути документами, обов’язковими до виконання всіма банківськими установами, фізичними та юридичними особами на території України, що призведе до нормативного закріплення однакової неухильної практики реалізації нормативно-правових актів НБУ.
Висновки
Правові акти Національного банку України займають найбільшу частину всіх актів банківського законодавства та є формою нормотворчості Національного банку України, за допомогою якої НБУ виконує всі свої функції центрального банку держави, що передбачені чинним законодавством.
На практиці виникають порушення чинного законодавства України НБУ в частині нереєстрації деяких власних нормативно-правових актів в Міністерстві Юстиції України, що призводить, у свою чергу, до порушення чинного законодавства банками України у частині реалізації норм таких нормативних актів Національного банку, що є неприпустимим з загальноправової точки зору.
За юридичною силою нормативно-правові акти НБУ поділяються на нормативні та правозастосовні, які, в свою чергу, класифікуються за різними критеріями. Незважаючи на рекомендаційний характер правозастосовних актів НБУ, вони, як правило, неухильно реалізуються всіма банками та відіграють значну роль в регулюванні банківської діяльності України, оскільки допомагають НБУ швидко реагувати на зміни ринкових умов, економічних показників, банківських нормативів та інших факторів. На нашу думку, варто наділити НБУ правом офіційного тлумачення своїх нормативно-правових актів, що призвело б до нормативного закріплення вже існуючої практики неухильної реалізації банківськими установами правозастосовних актів Національного банку на території України та видання НБУ інтерпретаційних актів у формі офіційних роз’яснень, обов’язкових до виконання не лише банками, а всіма суб’єктами банківських правовідносин.
Література:
- Кротюк В.Л. Національний банк – центр банківської системи України. Організаційно–правовий аналіз. – К.: Вид. Дім «Ін Юре». – 248 с.
- Латковська Т.А. Правотворчість в системі функцій Національного банку України // Часопис Київського університету права. – 2007. – № 4. – С. 113–118
- Орлюк О.П. Правові проблеми організації та діяльності банківської системи України : автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.07 / О.П. Орлюк; Нац. юрид. акад. України ім. Я.Мудрого. – Х., 2003. — 39 с.
- Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. – М., 1982. – Т.1. – 361 с.
- Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. Серия 11, Право. – 1998. – № 5. – С. 3–25
- Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2000. –761 с.
- Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории / Под ред. Н.И. Химичевой. – Саратов, 2006. – 370 с.
- Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. – М., 1982. – Т.2. – 360 с.
